——自然资源部有关负责人对国家大幅下放用地审批权和同步下放建设用地预审权的权威解读
今年3月1日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号,以下简称《决定》），大幅下放用地审批权。3月6日自然资源部也印发《关于贯彻落实〈国务院关于授权和委托用地审批权的决定〉的通知》（自然资规〔2020〕1 号），同步下放建设用地预审权。土地资源是经济社会发展的重要基础和要素保障。土地管理特别是耕地保护工作，关系到经济社会的可持续发展，也关系到亿万人民的切身利益。用地审批权下放基于怎样的考量？放下去的审批权如何才能接得住、管得好？自然资源部有关负责人对此明确表示, 坚守耕地保护红线，用地审批权下放不意味放松监管,增效不增量,放权不放水。土地管理职权，历来是各级政府的重要事权，而合理划分各级政府的土地管理事权尤为重要。目前我国已经基本形成了土地管理职权的基本框架，即土地管理的宏观决策权属于中央和省级政府，比如规划审批权、总量控制权和征收征用权等，国家在土地管理上享有最终和最高的管理权、决定权。而土地管理的微观执行权属于地方，主要是市县政府，比如规划计划执行权、土地登记权、存量用地审批权和违法案件查处权等。中央政府和省级政府的职权划分，具有一定的同构性。而且以往常常出现由于建设用地审批层级较高，带来审批周期长、审查环节多、审批效率低等问题，不利于重大项目及时落地。“改革完善用地审批制度，适度下放审批权，是转变政府职能、激发市场活力、有力拉动内需、优化营商环境的重要举措。”自然资源部不动产登记中心副主任李炜说，此次放权既有授权方式，也有委托方式。从授权方式看，《决定》明确，授权各省、自治区、直辖市人民政府批准永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，同步向各省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门下放相应的建设用地预审权。这意味着无论是在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内还是范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，今后都由省级人民政府批准。从委托方式看，《决定》提出，委托北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等八个试点省（市）人民政府批准永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项，同步委托8个试点省（市）人民政府自然资源主管部门行使相应的建设用地预审权。根据新《土地管理法》的规定，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准后，国务院仍然保留了永久基本农田转为建设用地的审批权，以及征收永久基本农田、35公顷以上耕地、70公顷以上其他土地的审批权。李炜解释，“由于全国80%耕地为永久基本农田，且重大项目多数需要占用耕地35公顷或者总用地70公顷以上，因此为了赋予省级人民政府更大用地自主权，国务院决定将这部分审批权以试点的方式委托部分省份。首批试点以用地需求旺盛、土地管理工作基础扎实的直辖市和长三角、珠三角等相关省份为主。”“下放用地审批权，不意味着放松监管。”李炜说，关键在于正确处理好“变”与“不变”的关系。“‘变’的是报送主体、批准机关和审批流程，‘不变’的是耕地保护的国策、法定的程序标准、节约集约的要求。”坚守耕地保护红线，强化节约集约用地是土地管理制度改革的出发点和落脚点。改革用地审批制度并不是对地方政府用地行为的放任自流，而是通过更加有效的职责分工，更好地保障耕地保护和节约集约利用目标的实现。“无论是授权方式，还是委托方式，都是一种审批事权、审批程序的调整，只是提高了用地审批的效率，压缩了原有审批的时间，但并没有降低用地审批的标准。”李炜说，“都要以《土地管理法》等法律法规和相关用地标准规范等作为审查依据，必须确保审批的用地项目符合空间规划、符合占用条件、落实占补平衡、促进节约集约等。”他还强调，对于不能正确行使被授权或者被委托职权的，国务院和自然资源部将随时收回授权、收回委托。记者了解到，《土地管理法》等法律法规规定了对各类土地违法行为的查处，《违反土地管理规定行为处分办法》也对地方政府不履行耕地保护职责的查处作出了明确规定。审批权下放后，自然资源部会进一步加大执法力度，和省级政府一起，强化督查问责，加快清理闲置土地，清理整顿大棚房，进一步有效遏制土地违法行为多发、频发的现象。
用地审批权不但要“放得下”，还要“接得住、管得好”。李炜表示，下放建设用地审批权，归根结底是为了深化“放管服”改革，在中央和地方重新划分事权后，让土地效益充分发挥，土地管理秩序日趋向好，土地要素功能不断显现。“下放用地审批权，虽然可以赋予省级人民政府更大的用地自主权，提升用地保障能力，但对于省级人民政府及其自然资源主管部门来讲，责任无疑加大了。用地审批改革之前，对于国务院批准的用地项目，省级政府虽然也进行审查，但更多地承担着一个‘二传手’的角色。此次改革后，省级政府成了用地审批事项的‘主攻手’，要对相关用地审批事项的合法性、合规性、合理性负总责。”李炜说。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：为贯彻落实党的十九届四中全会和中央经济工作会议精神，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权，现决定如下：一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。自本决定发布之日起，对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。三、有关要求。各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。自然资源部要加强对各省、自治区、直辖市人民政府用地审批工作的指导和服务，明确审批要求和标准，切实提高审批质量和效率；要采取“双随机、一公开”等方式，加强对用地审批情况的监督检查，发现违规问题及时督促纠正，重大问题及时向国务院报告。
自然资源部关于贯彻落实《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》的通知各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，中央军委后勤保障部军事设施建设局，国家林业和草原局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派出机构，部机关各司局:为贯彻落实《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号），现就有关事宜通知如下：一、委托试点省份省级自然资源主管部门要抓紧拟订实施方案，按照国发〔2020〕4号文件由省级人民政府报部备案。二、对应国务院授权和委托的用地审批权，将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门；将先行用地批准权委托给试点省份省级自然资源主管部门。其中委托用地预审和先行用地批准权的期限与试点时间相同。上述实施方案应包括用地预审和先行用地批准内容。三、委托试点省份自然资源主管部门必须遵循严格保护耕地、节约集约用地的原则，按照法律政策规定及审查标准规范进行用地审查。对涉及占用生态保护红线的，应当符合中办、国办《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》规定，属于允许占用生态保护红线的国家重大战略项目，以及其他对生态功能不造成破坏的有限人为活动的建设项目范围。要按照中央文件规定组织论证。对涉及占用永久基本农田的，应当符合中央文件和部文件规定可以占用永久基本农田的重大项目范围。在办理委托事项时，批复文件开头要有“受XX机关委托XX权”的意思表达。四、部将按照省级人民政府用地审批工作评价机制，通过“双随机、一公开”等方式进行严格检查，根据各地土地管理水平综合评估结果，及时提请国务院动态调整委托试点省份。 |
